第三，解释宪法权利不能损害公共利益。

但必须注意的是，政治权利不可避免、渐次性地向法律权利渗透。(100)前引(87)杨伟东文，第68页。

对于普通公众而言，法典化体系框架可以降低学习过程中对法律知识的搜索与整理的成本，形成体系性的思维，便于提升公众的法治思维推进全面守法。赵宏：《法律关系取代行政行为的可能与困局》，载《法学家》2015年第3期。(113)中国的行政行为理论与域外法治发达国家相比仍然存在着一定的距离，如何实现逻辑统一、一致贯通的法秩序，将是行政法法典化需要解决的问题。必须坚持一切行政机关为人民服务、对人民负责、受人民监督，创新行政方式，提高行政效能，建设人民满意的服务型政府。有学者以列举的方式指出行政法权利应当包括申请权，参与权，知情权，正当程序权，批评、建议权，申诉、控告、检举权，申请复议权，提起行政诉讼权，请求国家赔偿、补偿权，抵制违法行政行为权等。

⑦一些学者认为法典化意味着收集、整理、体系化立法原则，与制定新的立法的差异在于权威地重申现有法律，同时可能对之展开改革和完善。(84)参见林倖如：《多边行政法律关系——论第三人利益之认识及其程序法之地位》，载台湾地区行政法学会主编：《行政法学作为调控科学》，元照出版有限公司2018年版，第259页。之所以会产生种种非理性立规问题，既有政治态度不端正、政绩观不正确因素，也有领导作风不正、立规能力不足因素，必须对症下药加以解决。

国情在影响党内法规制度建设上属于根本的和决定性因素，需要考量的国情因素至少包括：社会主要矛盾，经济社会发展所处历史方位和发展阶段，改革发展稳定各方面工作的成就和问题，经济社会发展的战略目标和实现策略，国家事业发展的制度保障、物质基础、精神力量，等等。为什么我们党始终勇于自我革命，坚持真理、修正错误，不断清除一切损害党的先进性和纯洁性的因素，不断清除一切侵蚀党的健康肌体的病毒，确保党不变质、不变色、不变味，从而始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。在中国特色社会主义制度的大棋盘中，各类制度——无论是国家法律、党内法规，还是政治经济文化社会组织等的规章制度，都要直接或间接回应保障政治大局所需。在国家治理体系中，数量最多、规模最大、距离实践活动最近的治理制度，乃是各类自治共治规范，只有保证绝大多数治理规范的正确性有效性，调动绝大多数治理主体的积极性主动性，才能全面实现党治国理政目标。

经过建党百年特别是党的十八大以来的实践发展，党规之治要不要已经不成问题，主要问题是其体系和效能好不好。西方经济学关于金融、价格、货币、市场、竞争、贸易、汇率、产业、企业、增长、管理等方面的知识，有反映社会化大生产和市场经济一般规律的一面，要注意借鉴。

②参见中共中央办公厅法规局：《新时代党内法规制度建设的历史性成就》，《民主与法制》2022年第23期，第7-13页。站在新的历史起点上推进新时代党内法规制度建设高质量发展，需要更加全面准确地把握党情国情世情，把握大局大势。④党执政治国、执政兴国必须重视党规之治，充分彰显党内法规在保障党和国家事业发展上的独特制度优势和政治效能。(51)五是通过正确使用概念精准传递规范性要求。

党规之治联动党内党外，这与党总揽全局、协调各方的领导核心地位相匹配。四是合理性，制度安排得到相关主体广泛理解并高度认同。参见《马克思恩格斯全集》第25卷，人民出版社2001年版，第594-597页。要进一步增强制度的实效性，扭住落实党内法规执行责任制这个牛鼻子，真正让制度带电长牙彰显威力、释放效能。

进言之，党内法规制度建设不仅要以党的指导思想为指引，还要去着力表达、维护并推动贯彻落实党的指导思想，是集以道导制、以道定制、寓道于制、以制护道、以制施道于一体的。在国家治理体系中，国家法律、社团章程、企事业单位制度、社会自治规范等限定于调整特定事项，形成四至框定的调整范围，而党内法规的调整事项则从党内延伸至党外。

这就彰显了坚持党的集中统一领导的显著优势，这个显著优势居于党的十九届四中全会总结的国家制度和国家治理体系十三个显著优势之首，这也是对比中国之治与西方之乱得出的最宝贵治理经验。鉴于此，一方面，通过党的组织法规、党的领导法规建立健全党领导法治工作的体制机制、职权职责、方式方法等，部署推进法治建设保证其沿着正确方向前进。

二是有的制度规定南辕北辙、违反道理。在规范方式维度上，党内法规体系应由多种功能各有侧重的规范构成。在这些因素中，制度侧重铺设行进轨道、提供行为遵循、设定权利义务、保障正当权益，通过规则之治来实现有序发展，这就是治理要义。中国共产党是执政党和领导核心，这就要求党内法规制度建设必须通盘考量党情国情世情。党规之治联动党内党外，为把党内事务与党外事务紧密联系起来提供了制度纽带，有力地强化了治理体系的联动性、整体性、系统性，突显了党内法规在治理体系中联通联动的独特优势。鉴于党内法规制度建设与贯彻落实党的指导思想有着如此紧密的联系，因此我们党坚持一体推进思想建党、理论强党、制度治党。

党内法规一般应当以条款形式表述，这是由成文法传统奉行规则之治决定的，区别于非判例法传统对原则的坚持和发展。由于党内法规通常不直接规范具体的经济社会活动，不直接规定社会资源配置和社会财富分配问题，因此容易使大众产生党内法规与经济社会发展活动隔着一层的印象。

三是在治上要统筹考虑多样化目标。党章上的这些规定，是我们党有关党的领导和执政规律性认识的集大成者，标明了党的领导活动的经纬，为坚持和完善党的领导制度体系特别是开展党的领导法规制度立改废释工作提供了根本遵循。

(22)在具体实践中，一方面，要防止国法越界于党规，直接规定诸如党组织的设立与运行、党的工作体制机制、党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分与组织处理等本应由党内法规规定的事项。(11)也就是说，一切社会主体从事的一切社会活动，都要指向经济社会发展、人类文明进步，但经济社会有序发展显然离不开依据规则的治理，以保证国家和社会列车行驶在由制度铺就的国家治理轨道上。

在规范权限维度上，属于中央事权的应当制定中央党内法规，属于部门和地方事权的可以制定部委党内法规和地方党内法规。(49)《邓小平文选》第3卷，人民出版社1993年版，第277页。三是党组织制定的配套性制度，指的是为贯彻执行党的路线方针政策和党内法规而作出的细化规定，对党组织自身的工作活动和所属党员行为进行规范。与此同时，制定者还要通过深入细致的经验总结和调查研究，做好实践之理的探究发现、总结提炼、转化表达等工作。

③习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第169页。通过党内法规制度建设推动形成坚强有力的党的组织体系、领导体系、自身建设体系、监督保障体系，据此推动落实党中央关于经济建设的重大决策部署，坚持以高质量发展为主题，以供给侧结构性改革为主线，把握新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局，统筹发展和安全，推动实施科教兴国战略、人才强国战略、创新驱动发展战略、乡村振兴战略、区域协调发展战略、可持续发展战略、军民融合发展战略，促进国民经济更高质量、更有效率、更加公平、更可持续、更加安全的发展。

制度需求与制度供给关系。规律中蕴含的必然性，如同四季交替天经地义、江水东流势不可挡。

没有深刻把握政治大局发展变化的内在逻辑，因建章立制失之表面，造成党内法规政治性不足、思想性不强、含金量不高。党内法规制度建设只有围绕中心、服务大局，坚持以党的指导思想为指引，贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略，遵循党的建设规律、党的领导规律、经济社会发展规律，才能立得住、行得通，充分发挥两个重大作用，为党和国家事业高质量发展驶向社会主义现代化强国目标铺设安全稳固的高铁制度轨道。

面向未来，党内法规制度建设要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，着眼全面建设社会主义现代化国家，坚持统筹推进五位一体总体布局和协调推进四个全面战略布局，聚焦加强党的全面领导和全面从严治党、更好适应贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展需要，坚持以更高站位更广视野科学谋篇布局，坚持以高质量发展为主题建章立制，坚持以供给侧结构性改革为主线推进制度创新，坚持以提质增效赋能为目标导向，努力实现体系更加完善、实施不折不扣、效能充分释放，使得党内法规充分发挥两个重大作用，不断开创党规之治新境界。但较之其他制度，党内法规在保障政治大局上呈现出更高的聚合度，其强烈政治属性决定着它与政治大局联系更加紧密、保障更加直接、功能更加重要。在这个意义上，党内法规的政治属性乃是党组织政治性的自然延伸，党内法规以政治属性为其本质属性也是天经地义的。第二，厘清党内法规与其他制度的边界。

我们要走好中国式现代化的必由之路，就必须坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力的现代化。同时，考虑到党内法规通常不直接对经济社会发展活动作出规范，这就要求我们找准党内法规作用于经济社会发展的切口和角度——主要体现为党对经济社会发展的科学领导——从制度上保障党把准经济社会发展方向、制定正确的经济社会发展路线方针政策、确立正确的组织路线、科学的选人用人政策、营造风清气正的干事创业环境、反腐倡廉正风肃纪等，从而为推动经济社会发展提供强有力的党内法规制度保障。

制度权威主要不是来自强制服从，而是源于正当合理，只有以理服人才有自愿服从。根据中国式现代化这个总标准总要求，科学推进党内法规制度建设应当坚持若干重要原则：要坚持中国特色社会主义政治发展道路，绝不照搬西方政党制度。

这十年，以习近平同志为核心的党中央从统筹中华民族伟大复兴战略全局和世界百年未有之大变局的高度，创造性提出坚持依规治党，加强顶层设计和统筹谋划，始终把牢党内法规制度建设政治方向，始终坚持以学习贯彻党章统领推进依规治党，始终聚焦加强党的领导和党的建设推进党的制度创新，始终着眼构建完善的党内法规体系加快立规工作，始终注重维护党内法规制度统一性，始终紧抓关键少数以上率下推动全党尊规学规守规用规，始终强调提高党内法规制度执行力，始终重视强化党内法规制度建设组织保障。通过党章阐明国家治理体系建设的方向、原则和基本框架，运用党内法规特别是党的组织法规建立党部署推进国家治理体系建设的体制机制，在党内法规特别是党的领导法规中针对各领域确定党委(党组)领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障的治理工作格局，发挥党章党规对国家治理体系形成的深度塑造作用。